Potestades y Privilegios de la Administración Pública: Guía Completa

Clases de potestades administrativas

Las potestades administrativas:

Según su contenido: potestad reglamentaria, la de mayor relieve; potestad de planificación, que se engloba en la anterior; potestad organizatoria; tributaria; sancionadora; expropiatoria; de ejecución forzosa; de coacción; de investigación; etc.

Según su incidencia en el orden jurídico:

• Innovativas: reglamentos y los que se aprueban, modifican o derogan las normas administrativas.
• No innovativas: las de autotutela que definen la posición jurídica de la administración frente a la acción de control sobre los tributos, configuran el principio de autotutela, implican que la Administración tiene capacidad como sujeto de derecho para tutelar sus propias situaciones jurídicas. Las certificaciones se limitan a dar constancia de una realidad jurídica ya producida y los actos confirmatorios se limitan a reproducir actos anteriores.

Según el grado de disponibilidad para incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos:

• De supremacía general: el administrado tiene frente a la Administración todas las garantías plenas que se deducen del marco de derechos que les otorgan la Constitución y las leyes.
• De supremacía especial: el administrado se encuentra frente a la Administración en una situación de especial dependencia, que permite a la Administración ejercer títulos de intervención más amplios en su esfera jurídica. El Tribunal ha admitido que la distinción entre relaciones de sujeción general y especial es imprecisa, y la Administración tiene atribuidas potestades de especial intensidad sobre los afectados. Las relaciones especiales de sujeción constituyen un espacio jurídico doctrinalmente discutido cuya existencia se acepta mayoritariamente.

Según la forma de atribución de la potestad: expresas o implícitas. Se configuran de forma explícita en la norma, o se deducen implícitamente de los fines que dicha norma atribuye de forma expresa a la Administración.

• Específicas y con cláusulas generales: las primeras son potestades que delimitan muy precisamente los objetivos para los que se otorgan; si la atribución se contiene en cláusulas generales, los poderes de la Administración abarcan una amplia serie de cometidos.
• Regladas y discrecionales: son regladas las que tienen absolutamente predeterminados en la norma todos los elementos de la potestad. Son discrecionales las que permiten en su aplicación cierto margen de apreciación valorativa a la Administración en su ejercicio.

Los privilegios de la Administración Pública

Ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos: son los privilegios más importantes reconocidos a la Administración. Una vez dictado un acto administrativo, que es una decisión unilateral de la Administración, se presume válido y es inmediatamente ejecutivo: despliega de inmediato sus efectos y es de obligado cumplimiento para la Administración afectada, sin necesidad de que sea declarada su previa validez por los tribunales. La única excepción a la ejecutividad inmediata son las resoluciones sancionadoras, que solo son ejecutivas cuando pongan fin a la vía administrativa. La ejecutoriedad de los actos administrativos implica que la Administración puede ejecutar por sus propios medios, sin acudir a los tribunales, los actos dictados ya que no son voluntariamente cumplidos por su destinatario. La ejecutividad y la ejecutoriedad se integran en el principio que García de Enterría denomina autotutela.

Las relaciones con sus bienes: en relación con sus bienes, privilegios de investigación, deslinde y recuperación de oficio de los bienes de su titularidad de que fuera desposeída, si bien en ese caso solo dentro del plazo de un año si los bienes son de naturaleza patrimonial. La inembargabilidad de sus bienes y derechos solo alcanza a los bienes de dominio público y comunales, no a los de propios. El desahucio administrativo supone la posibilidad de desahuciar a los ocupantes sin título válido o extinguido.

Privilegios de carácter económico: prelación para el cobro de créditos de derecho público y prohibición de compensación de créditos con las deudas de la Administración. Privilegio de solve et repete, que implica la obligación de pagar la deuda antes de interponer el recurso que proceda. La finalidad recaudatoria de esta regla implica una reduplicación de los medios ejecutivos de la Administración, que desnaturaliza el ejercicio de la función jurisdiccional, ya que el derecho sustantivo y el procesal son realidades inescindibles, aparte de que así los formularios procesales concretan con las pretensiones materiales deducidas en juicio.

Privilegios de carácter procesal:

• a) Necesidad de interponer un previo recurso ante la propia Administración, que será quien lo resuelva, antes de acudir a los tribunales, cuando se impugne un acto de la Administración.
• b) Imposibilidad de interponer interdictos contra la actuación formalmente correcta de la Administración.
• c) Ejecución de sentencia por la propia Administración en los procesos contencioso-administrativos.

Regulación de la organización administrativa en el derecho español

Presupuestos constitucionales: la Constitución diseña un modelo de administración burocrática descentralizada que se plasma en los principios informadores: eficacia, jerarquía, coordinación, descentralización y desconcentración. Tales principios son comunes a todas las Administraciones y no solo al Estado. La Constitución permite a la ley la creación y regulación de los órganos administrativos, pero no de forma absoluta. Esta previsión constitucional parece invitar al legislador ordinario a dejar en su ordenación un margen sustancial para la regulación por reglamento. La Constitución contempla los más importantes órganos de la Administración del Estado, imponiendo la reserva de ley orgánica para su regulación: Fuerzas Armadas, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Consejo de Estado.

En la Administración del Estado, la legislación española exigía que la creación, modificación y suspensión de los ministerios fuera por ley. La creación, modificación y suspensión de los demás órganos de la Administración del Estado han correspondido siempre a normas reglamentarias. El Real Decreto correspondiente se aprueba a iniciativa del departamento en que se encuadra el órgano a crear y a propuesta del Ministerio para las AA.PP. En las CCAA deben distinguirse los órganos que se regulan en el propio estatuto de los demás integrados en su administración. En las corporaciones locales, los órganos de los municipios, provincias e islas se regulan en la LRBRL, con excepción de las CCAA uniprovinciales, que cargan de organización provincial diferenciada.

La organización administrativa

Supone la organización de medios personales, reales y financieros para lograr la mayor eficacia en el cumplimiento de las funciones que están encomendadas a la entidad. La organización tiene una dimensión técnica, constituyendo una disciplina científica independiente, y una dimensión política.

Los modelos organizativos:

a) Los modelos clásicos de organización: el modelo de la máquina fue creado por Taylor y se basaba en establecer el sistema de relaciones entre los distintos medios que intervienen en una empresa industrial.

• a) División de trabajo y especialización, que postula el departamentalización en base a la clasificación de las funciones a desarrollar y la subdivisión de los departamentos en unidades especializadas.
• b) Unidad de mando y centralización de la toma de decisiones.
• c) La autoridad, el mando, fluye en un solo sentido, de arriba abajo.
• d) El ámbito de control de cada unidad de mando debe ser limitado.

El modelo adoptado por la Administración es el modelo burocrático centralizado basado en otros principios:

• a) División del trabajo con asignación precisa de una esfera de competencias concretas para cada unidad orgánica.
• b) Estructura jerarquizada de la organización, con una línea de mando estructurada en distintos niveles.
• c) Uniformidad de las reglas de comportamiento de todas las unidades organizativas.
• d) Profesionalidad del personal, seleccionado sobre la base de su competencia técnica y dotado de seguridad y estabilidad en su empleo.

b) Los modelos descentralizados: Scott define que las grandes organizaciones modernas se estructuran sobre la base de la diferenciación de unidades independientes que se relacionan entre sí, y cuya nota común es su responsabilidad de resultados ante la organización matriz. En la administración institucional puede considerarse que hay un punto de inflexión organizativa a partir del cual se postula la descentralización.

c) La distinción entre los órganos line y staff: los órganos line son directamente operativos, están estructurados jerárquicamente y su titularidad ideal es de composición unipersonal. Los órganos staff tienen funciones de estudio, consulta o información, sin capacidad de decisión propia; se articulan como órganos de apoyo a los de mando y su composición más adecuada es colegiada, funcionando sin sujeción a principios jerarquizados.

Presupuestos políticos de la organización administrativa: la organización administrativa supone la objetivación de las funciones que pueden ser públicas, y el acto organizativo se inserta en una institución de naturaleza política; la organización correspondiente está condicionada por estos presupuestos políticos. La politicidad de la Administración impone importantes modulaciones al valor eficacia, la característica de dependencia de la Administración respecto del poder político y la estricta exigencia de legalidad de sus actuaciones imponen unas coordenadas a la organización administrativa que no admiten parangón con las organizaciones empresariales privadas. La organización administrativa es el resultado de una decisión política que tiene consecuencias trascendentales en orden a la penetración de la representación política en las estructuras burocráticas, a la creación de diversos niveles de adopción de decisiones a escala territorial y al grado de participación ciudadana en el ejercicio de las funciones administrativas. La decisión política supone la adopción de un u otro modelo organizativo. Debe tenerse en cuenta además que la Administración tiene una mayor tradición que la empresa privada y existe una dinámica histórica de modelos organizativos extraídos de la Administración que se han aplicado a las empresas privadas. Los principios son: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.

La potestad organizatoria:

a) Significado histórico de las teorías que defienden la organización administrativa como materia de la exclusiva competencia del poder ejecutivo: la atribución de la potestad organizatoria a la Administración no ha planteado nunca problemas. El constitucionalismo reconoció al poder ejecutivo la potestad organizativa plena, postura que se reforzó doctrinalmente con la afirmación del principio monárquico, como consecuencia falsamente extraída de la teoría de la división de poderes por los iuspublicistas alemanes. La identificación de la potestad organizatoria como materia reservada al ejecutivo, ha sido descartada. La materia organizativa puede ser regulada por ley y está sometida al control de los tribunales.

b) Las relaciones ley-reglamento en materia organizativa: las constituciones se limitan a regular los principios que conforman el modelo de organización administrativa, a prever el régimen de creación de órganos administrativos o de algunos de ellos y a establecer la reserva de ley para la regulación de ciertos órganos de la Administración. La organización no se reserva en bloque a la ley, sino solo algunos aspectos esenciales. Esta posición coincide con las teorías que defienden que sustancialmente en los aspectos no trascendentales políticamente deberían dejarse un amplio margen a la potestad reglamentaria para modular la organización administrativa. Debe tenerse en cuenta que la no inclusión de una materia concreta en la reserva de ley, no impide que pueda regularse por norma de ese rango, lo que produce efecto futuro de no poder regularse por reglamentos en tanto se mantengan en vigor leyes en los aspectos regulados por esta.

c) El reconocimiento de la potestad organizativa a las AA.PP. en el derecho español: la atribución de la potestad organizativa a las AA.PP. constituye un principio general del derecho (está reconocido en el art. 5 LPC).

Naturaleza de las disposiciones organizativas: las disposiciones generales organizativas tienen una característica particular dentro de las normas: pueden tener un carácter singular y no general abstracto, como es típico de las normas. El carácter singular y concreto en cuanto a la regulación de un solo órgano o varios concretos no puede acaso olvidar que establecen reglas de actuación con vocación de futuro. Los reglamentos organizativos se consideran reglamentos independientes que tienen en todo caso en la ley un límite; los reglamentos organizativos pueden ser aprobados con independencia de la ley, sin perjuicio de que también puedan ser aprobados para el desarrollo de una ley reguladora de alguna materia organizativa. Junto a estos reglamentos organizativos se incluyen los puntos actos, no normativos, de gestión del aparato organizativo y de su personal.