Fuentes del Derecho en España: Leyes, Reglamentos y Jerarquía Normativa

Leyes, reglamentos y fuentes del Derecho en España

La ley: es la norma superior del ordenamiento jurídico tras la Constitución. La ley es el mandato jurídico originario aprobado por el Parlamento, no susceptible de otro control que el de constitucionalidad. En el Derecho europeo, las leyes no están sujetas a control por parte del poder judicial, los tribunales y el TC. En los Estados de estructura federal o regional, la capacidad para dictar leyes la tienen los parlamentos o asambleas legislativas de los Estados federados y regiones o CCAA.

Ley material y ley formal. Ley medida

Leyes materiales: son las que contienen verdaderas normas. Leyes formales: no contienen verdaderas normas, sino mandatos políticos concretos que podrían considerarse comprendidos en la función ejecutiva en sentido material. La legislación no tiene límites a la regulación bajo forma de ley en las materias que son competencia del Estado (salvo en las constituciones). Solo pueden ser derogadas por otra ley formal que se refiera al mismo supuesto de hecho. Son fiscalizables por el TC.

Leyes medida: son las de nuestro tiempo. Tienen como presupuesto solucionar una situación real ya existente que se quiere corregir o encauzar. Dentro de las leyes medida se distinguen:

• Leyes singulares: ordenan un caso concreto. Aunque la regulación del ordenamiento jurídico pudiera establecer con carácter general, la legislación general no resulta afectada. El TC ha advertido que solo proceden en situaciones excepcionales.
• Leyes autoritarias: implican un control previo de las Cortes sobre actuaciones del ejecutivo. Están previstas en el ordenamiento para los casos en que se aprueben (arts. 11, 12 y 13 LF).
• Leyes plan: tratan de resolver una realidad preexistente con actuaciones que exigirán el desarrollo de una serie de medidas amplias de aplicación, a las que pueden acogerse. Contienen verdaderas proposiciones normativas. Son materiales.
• Leyes derogatorias: son las del artículo por el que se deroga una ley anterior. Se consideran leyes formales. Solo las leyes medida que no contengan proposiciones normativas, limitándose a resolver un caso, son formales.

La reserva de ley: supone que la Constitución fija unas determinadas materias que solo pueden ser reguladas por ley (en el Parlamento). Puede regular cualquier materia y hacerlo con absoluta discrecionalidad política, con los límites establecidos en la Constitución y el Estatuto de Autonomía. Las constituciones acostumbran a prever materias reservadas a la regulación por la ley, que son la reserva de ley. La STC 83/1984 establece que la reserva de ley se encarga de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos deben quedar exentos de la acción del ejecutivo y los reglamentos. La cumplen tanto las leyes estatales como las federales o regionales en los Estados de estructura compuesta. No implica per se la reserva de las regulaciones de tales materias a la ley estatal, ya que no es una regla de distribución de competencias. Puede especificar que esta sea ley orgánica y se establece siempre en favor de la legislación estatal.

Efectos de la ley: la ley entra en vigor el día en que misma prevé, y si no, a los 20 días de su publicación. Sus efectos se producen a partir de su entrada en vigor. El TC ha establecido que los derechos adquiridos deben ser respetados por la Administración. La ley puede establecer la retroactividad si se limita a regular de manera diferente situaciones jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor y cuyos efectos no se hayan consumado. El ámbito de aplicación del principio de confianza legítima no puede extenderse hasta el punto de impedir que una nueva normativa se aplique a efectos futuros de situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior, cuyo objetivo es una adaptación constante en función de variaciones de la situación económica de los distintos sectores. Las leyes ordinarias pueden limitar sus efectos a un determinado plazo. La derogación puede ser expresa o implícita (corresponde establecerla a los operadores jurídicos y tribunales).

Decretos-leyes: son disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Su valor es el de ley y pueden modificar o derogar otras normas con rango de ley y pueden dictarse en materia de reserva de ley, salvo esa reserva de ley orgánica.

Presupuesto de hecho: solo podrá dictar decretos-leyes si se produce un caso de extraordinaria y urgente necesidad que requiera ser regulado por ley. Solo es ilícito aprobar esta norma cuando resulta imposible tramitar el mandato jurídico que el decreto-ley va a contener. El TC ha considerado que no cabe aprobar estos decretos si incluyen disposiciones que no pretenden modificar instantáneamente la situación jurídica existente.

Clases de leyes estatales

Leyes orgánicas: creadas por la Constitución de 1978. El procedimiento de aprobación de las leyes orgánicas se abre con la calificación de tal carácter que pueda otorgar la Mesa del Congreso a los proyectos. Su aprobación, modificación o derogación exige la mayoría absoluta del Congreso. Si no se consigue, el texto vuelve a la comisión para que emita un nuevo dictamen en un plazo, tras lo que se volverá a someter a votación del pleno del Congreso. Una vez aprobado, se envía al Senado. Si vetara el proyecto, se somete a ratificación del pleno del Congreso. Si el Senado introdujera enmiendas, vuelve el texto aprobado al Congreso. Materias que regulan: el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. No tienen una posición jerárquica superior a la de las ordinarias. Es una diferencia de ámbito de regulación material que dota su inconstitucionalidad por vulneración de lo dispuesto en el art. 81 CE.

Estatutos de Autonomía: son leyes orgánicas y estatales. Se subordinan a la Constitución. La interpretación debe acorde con lo dispuesto en la Constitución; si no fuera así se produciría una violación constitucional. Los Estatutos no son iguales a las demás leyes orgánicas estatales. Su procedimiento de aprobación se inicia con la presentación del proyecto por los órganos que prevén los arts. 143, 144 y 146 CE. Una vez aprobados, tienen plena disponibilidad para las Cortes Generales. Tienen una función constituyente para las distintas CCAA y su correspondiente ordenación autonómica.

Leyes de bases

Se inscriben en la técnica de delegación legislativa del Parlamento al Gobierno. Su contenido normativo se divide en bases que establecen los principios y criterios que luego deben ser desarrollados en el decreto legislativo.

Leyes básicas: se inscriben en el ámbito de las relaciones entre el ordenamiento estatal y autonómico. Deben regular aspectos centrales de una institución. Son normas cuya aplicación debe extenderse a todo el Estado, estableciendo un común denominador normativo. El Estado al establecer una ley básica no puede hacerlo con tal detalle que impida que las CCAA tengan espacio normativo para desarrollar las bases establecidas por la ley estatal, de suerte que puedan adoptar sus propias líneas políticas.

Leyes de armonización: se inscriben en el ámbito de las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico y tienen como fin establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA. Tienen dos presupuestos necesarios: 1º, la exigencia del interés nacional de que se produzca esa armonización legislativa, lo que debe ser apreciado por mayoría absoluta de cada cámara legislativa. 2º, que las leyes de armonización solo pueden dictarse en supuestos en que la competencia sobre la materia a regular sea exclusiva de la CCAA.

El reglamento

Reglamentos: son las normas que aprueban el Gobierno y la Administración. Es una norma que incorpora la voluntad del Gobierno o de la Administración de carácter representativo. Tienen un valor subordinado a la Constitución, a las leyes y normas con valor de ley. Son una manifestación del principio de autonomía que se reconoce a las Administraciones. Las corporaciones representativas de simples intereses corporativos constituyen una manifestación del pluralismo jurídico. Las relaciones con estos ordenamientos son ordenamientos que se articulan conforme a la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las leyes de cabecera de los demás ordenamientos. Algunas constituciones atribuyen a las entidades locales capacidad para dictar leyes subordinadas.

Potestad reglamentaria: la actividad de la Administración debe basarse en la atribución previa de una potestad. En España se contiene en el art. 97 CE y se la atribuye a la Administración. Tiene atribución de la Administración del Estado: al Gobierno y a la Administración. La potestad reglamentaria ad extra se va a reconocer también a las entidades locales territoriales que son Administraciones que incorporan la nota de representación política en la composición de sus órganos directivos. El reconocimiento constitucional de la autonomía que se establece en favor de entidades públicas que no tienen naturaleza de entidad territorial, sólo el supuesto de las corporaciones representativas de intereses profesionales o económicos. La atribución de potestades reglamentarias deriva de la Constitución y las leyes también pueden atribuir las concretas a las Administraciones.

Reglamentos y actos no normativos

El reglamento se diferencia de los actos administrativos en que tienen uno o varios destinatarios concretos, a los que se notifica el acto y cuyos efectos se agotan en cada cumplimiento. Los actos generales no normativos tienen como destinatarios a una pluralidad de sujetos; se publican en el BOE o en la prensa (no son reglamentos). No tienen naturaleza normativa y no son reglamentos las instrucciones y órdenes de servicio que ejercen la potestad de dirección por los órganos superiores respecto de los inferiores de la organización administrativa, porque no obligan a las Administraciones, aunque se las aplicará el tribunal y su incumplimiento no afecta a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos obligados a cumplirla. No podrán ser objeto de recurso salvo por los funcionarios.

Las circulares normativas: con anterioridad a la LPC se definían como instrucciones generales y órdenes de servicio. Innovan el ordenamiento jurídico, son de obligado cumplimiento y tienen el régimen de impugnación que corresponde a cualquier ordenamiento. Para diferenciarlas de otras se atienden a la naturaleza de su contenido. Tras la LPC son la denominación que reciben los reglamentos que no encajan en las denominaciones de derecho u orden, en las Administraciones estatal y autonómicas. Están sujetos al mismo régimen jurídico que los reglamentos, pero no siguen el procedimiento para su aprobación. También tienen naturaleza normativa las circulares dictadas en el seno de las relaciones de sujeción especial, aunque su obligatoriedad solo alcanza a los sujetos integrados en tales relaciones especiales. Tienen efectos frente a los particulares que operan en el sector, y se publican en el BOE, y tienen previsto su procedimiento de aprobación y el órgano competente para aprobarlas en los estatutos o leyes de creación de dichas entidades.

Relaciones intraordinamentales entre ley y reglamento

Relaciones de los reglamentos de ordenaciones autónomas y las leyes de cabecera:

• Los estatutos de las entidades públicas de naturaleza reglamentaria se insertan en ordenaciones que gozan de autonomía y tienen como norma de cabecera una ley estatal a la que expresamente se remite la Constitución. Debe dejar un cierto ámbito normativo a la regulación propia y exclusiva del ente dotado de autonomía. La ley es una norma habilitante y limitativa, no condicionante del contenido del reglamento que no vulnere la ley.
• Tienen garantizada su autonomía en la Constitución, la norma de cabecera no puede dejar de atribuir a los entes públicos que regula la potestad reglamentaria, que es consustancial al reconocimiento constitucional de su autonomía.
• El poder de ordenanza no se inscribe tampoco en la línea de los reglamentos ejecutivos. No se trata de potestad reglamentaria que tienen constitucionalmente reconocida en virtud de su autonomía, y que la ley se limita a enmarcar, estableciendo sus límites.
• Los reglamentos corporativos no pueden atribuirse este carácter a las disposiciones normativas que pueda dictar un colegio profesional en la ordenación de la actividad de la profesión. Aunque dicha potestad se reconoce en la ley de colegios profesionales, la norma que dicte el colegio expresa una voluntad normativa independiente.

Reglamentos autonómicos y leyes estatales en materia de competencia normativa compartida: la legislación de desarrollo instrumentada por reglamentos autonómicos también puede considerarse como una competencia subordinada a la ley estatal en el mismo sentido que los reglamentos ejecutivos. Se trata de una competencia propia derivada de la Constitución y del Estatuto de Autonomía. La jurisprudencia considera que los reglamentos autonómicos de desarrollo no precisan del preceptivo dictamen del Consejo de Estado, porque no son reglamentos ejecutivos.