Evolution of the State and Public Administration

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II Cuestionario Solemne

1. ¿Qué entendemos por Estado emprendedor? y su desarrollo y evolución desde la década de 1930

Desde 1938-1939 se desarrolla en Chile el Estado como el primer productor de capacidad, desde el cual dirige las esfuerzos holísticos de la economía nacional en el contexto de la industrialización por sustitución de importaciones (modelo ISI).

El Estado crece por agregación.
Existen factores de capital, tierra, mano de obra y tecnología. El Estado produce según su capacidad interna, sin comprar nada extranjero excepto maquinaria; esto lleva a una producción corta a altos costos.
Empresas estatales en algún periodo:

1939: Corporación de Fomento de la Producción (CORFO)
1944: Empresa Nacional de Electricidad (ENDSA)
1948: Compañía de Acero del Pacífico (CAP)
1950: Empresa Nacional del Petróleo (ENAP)
1952: Industria Nacional Azucarera (IANSA)
1953: Banco Central de Chile (autónomo)
1950s: Laboratorio Chileno, Pesquera Arauco, INSA, Chile Films y MADEMSA
1960s: Cemento Melón y TVN
1966: Codelco y hacia el 71 chilenización y nacionalización
1970 - 1973: Proceso de estatización alcanza a más de 500 empresas

Relación Estado-sociedad: El Estado asume una actividad empresarial creciente, mediante endeudamiento y deuda externa. Su compra de capacidad de producción genera empresas que no son rentables; son chicas, altamente subsidiadas por el Estado.
Las empresas públicas sirven de manera colectiva y no de manera individual.
La empresa pública sufre de un enfoque crítico:

Inadecuado uso de fondos de inversión que podrían tener mayor rentabilidad social.
Deficiencias en el gobierno corporativo.
Destransparencia y falta de rendición de cuentas (accountability).
Ineficiencia.
Vulnerables a la corrupción.
Uso político de cargos (prebendas).

2. ¿Qué matriz sociopolítica entendemos por Estado-céntrica?

Términos generales en la materia:

Es la matriz que constituye la sociedad.
El Estado es el centro del acontecer social, político y económico.
El principal referente es la acción colectiva del Estado.
Es la primera matriz superpuesta (se sobrepone y absorbe parcialmente a las demás) constituyendo un sistema de soporte y organización social con alta tensión estatal.
En este periodo, la expansión de las funciones del Estado se hizo por agregación y rara vez por reestructuración o procesamiento.
El Estado es el organizador social y político.
Es el motor del desarrollo hacia adentro de la economía (modelo ISI).
Es el Estado del compromiso.

3. ¿Qué era ODEPLAN y qué funciones cumplía? ¿Cuál era su interior de importancia en la administración pública?

La Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) se crea el 14 de julio de 1967. Surge como servicio descentralizado funcionalmente con sus propios activos y personalidad jurídica de derecho público, sometido a la supervigilancia directa del Presidente de la República, a quien debe asesorar en todo lo que procese y se relacione con la planificación social y económica.

Su importancia radica en que debe constituir los primeros esfuerzos de reforma administrativa en Latinoamérica aplicando el marco de políticas de gerencialismo y desarrollo de racionalidad en las políticas públicas.

Su función era trabajar en el desarrollo del país desde la base de una subdivisión regional interesada tanto en los aspectos técnicos como políticos.

4. ¿Cuáles son los fundamentos y principios de la reforma administrativa y regional desarrollada a través de CONARA?

Actualmente rige la regionalización en nuestro país comenzando a aplicarse desde 1974, cuyo decreto N° 212 se promulgó el 17.12.1973, bajo el gobierno de Augusto Pinochet.

La reforma regional desarrollada a través de CONARA (Comisión Nacional de Reforma Administrativa y Regionalización) se fundamenta en la necesidad de adecuar la división político-administrativa de nuestro territorio, cuyos objetivos de cumplimiento implican lo siguiente:

a) Una organización administrativa descentralizada, con capacidad adecuada a los niveles de decisión y unidades territoriales con funciones definidas.
b) Una jerarquización de unidades territoriales.
c) Una dotación de autoridades y agencias en cada región a nivel igualitario y con facultades suficientes.
d) Integración de todos los sectores e instituciones a través de los procedimientos que requiera el conjunto.

Fundamentos

La integración nacional del proceso fue posible a través de:
- a) El equilibrio en el aprovechamiento de recursos naturales, la cartografía de la distribución de la población y la seguridad nacional para establecer bases con un orden más efectivo y racional en la ocupación del territorio.
- b) La participación real de la población, logrando que esta se comprometa con los objetivos superiores de la región y el país.
- c) El acceso a los beneficios alcanzados y las oportunidades que el gobierno empeña en entregar a su país.
Es necesario un equilibrio tanto en la soberanía interna como externa para que no existan vacíos dentro de los espacios territoriales que desfavorezcan lo anterior. También desfavorece la emigración rural a áreas urbanas, ya que esto crea cinturones de poblaciones marginales, dando como resultado ciudadanos frustrados, inadaptados, delincuentes y subversivos.
Las metas de desarrollo económico y social requieren de una mejor utilización del territorio y de sus recursos.
La concentración económica excesiva en ciudades como Santiago desvía sustanciales recursos y fuerzas de trabajo hacia obras cuya rentabilidad sería mayor si se invirtiera en actividades productivas regionales, permitiendo un crecimiento más rápido y económicamente equilibrado.

Principios

El CONARA, al detectar los defectos existentes en la administración pública, estableció los principios en que debía basarse la reforma, concretándose de la siguiente manera:

a) Línea con las políticas y planes de gobierno, tratándose de la organización institucional y administrativa que permita un instrumento apto para ejecutar dichas políticas y planes.
b) Integralidad, que equivale a la universalidad de la reforma que abarca la administración como un todo.
c) Gradualidad, que implica una ejecución por etapas y contempla una acción planificada.
d) Dirección centralizada y ejecución descentralizada según las normas que se dicten.
e) Flexibilidad, interpretando el doble sentido de que las distintas administraciones reconozcan sus realidades y orientaciones para que tengan validez en la organización del Estado.
f) Justicia administrativa, tanto en la protección eficiente que el oficial brinde, como frente a los abusos de la administración.
g) Nomenclatura y organización uniformes.
h) Simultaneidad, que implica la posibilidad de que la reforma sea estructural y funcional.
i) Economía administrativa, que significa usar al máximo las instituciones existentes.

5. ¿Qué es descentralización? Diga un ejemplo

Descentralización: Se refiere a la transferencia de competencias administrativas desde el poder central a entes jurídicamente diferenciados de aquel, es decir, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propio, jerárquicamente no subordinados pero sometidos a su supervigilancia.
Asimismo, la descentralización puede ser funcional o territorial, según lo regule el ordenamiento legal.
Es funcional cuando el Presidente de la República se despoja de una atribución propia, como es el caso del Servicio de Impuestos Internos.
Es territorial cuando el ministro delega atribuciones de su ministerio a la SEREMI regional.

6. ¿Qué es desconcentración? Diga un ejemplo

Forma de administración mediante la cual se otorgan mayores decisiones a un órgano inferior dependiente jerárquicamente de una autoridad superior. La desconcentración puede ser funcional o territorial.
En lo gubernamental se da en relación al Presidente de la República con el intendente, en la medida que este último representa al Presidente de la República en la región.
Lo mismo ocurre entre el intendente y el gobernador, en cuanto el gobernador representa al territorio en la provincia.

7. ¿Qué son las SEREMIs? ¿Cumplen función de descentralización o desconcentración? Explique

Están a cargo de un secretario ministerial regional, quien representa al ministro en la región. Sin perjuicio de la representación del ministerio respectivo, es un colaborador directo del intendente, al cual está subordinado en todo lo relativo a la colaboración en la ejecución y coordinación de políticas, planes, proyectos de desarrollo y todo lo que sea competencia del gobierno regional.
Las secretarías regionales ministeriales (SEREMIs) son la primera desconcentración territorial de los ministerios, con excepción del Ministerio del Interior, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional y la Secretaría General de la Presidencia. Como se observa, la SEREMI cumple funciones desconcentradas y también descentralizadas.
Los secretarios regionales ministeriales deben ajustarse a las instrucciones de carácter técnico que impartan los correspondientes ministerios, sin perjuicio de su relación con el intendente. Si hay disparidad de criterios entre el intendente y el ministro respectivo, esta será resuelta por el Presidente de la República.
Funciones de las secretarías regionales ministeriales:

Estudiar y ejecutar políticas, planes y proyectos regionales, y tomar las medidas de coordinación necesarias respecto de los órganos que integran el sector respectivo.
Estudiar, juntamente con las agencias correspondientes, los planes de desarrollo sectoriales.
Preparar el anteproyecto de presupuesto regional en su competencia, en coordinación con el ministerio respectivo.
Informar permanentemente al gobierno regional sobre el cumplimiento del programa de trabajo del sector respectivo.
Llevar a cabo las funciones propias de sus ministerios, según las instrucciones del ministro del ramo.
Ejercer la coordinación o supervigilancia sobre las agencias de toda la administración del Estado que integran sus sectores.
Cumplir las funciones que contemplen leyes y reglamentos.
Las atribuciones que les deleguen los ministros respectivos.

8. ¿Qué entendemos por Estado subsidiario?

El rol subsidiario del Estado apunta a que las actividades o funciones que por su naturaleza no pueden enfrentar los particulares, o no es aconsejable que así sea, sean asumidas por él. El Estado subsidiario es aquel que establece derechos y garantías para el desarrollo igual de las personas, reglas consagradas en su Constitución, Art. 1° y 19°.

Ejemplos

Artículo 1°: Los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos. El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece. Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia, propender al fortalecer esta, promover la integración armónica de todos los sectores de la nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.

Artículo 19°: La Constitución asegura a todas las personas:

El derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la persona.
La igualdad ante la ley.
La igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos.
El respeto y protección a la vida privada y a la honra de la persona y su familia.
La inviolabilidad del hogar y de toda comunicación privada.
La libertad de conciencia y la manifestación de todas las creencias y el ejercicio libre de los cultos que no sean contrarios a la moral, a las buenas costumbres o al orden público.
El derecho a la seguridad y a la libertad personal e individual.
El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.
La protección del derecho a la salud.
El derecho a la educación.

9. ¿Qué características pueden tomar los servicios públicos desde el punto de vista de la funcionalidad y competencias?

Son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas de manera regular y continua. Sin perjuicio de las actividades necesarias para el cumplimiento de sus propias funciones, les corresponde preferentemente implementar políticas, planes y programas que apruebe el Presidente de la República a través de los respectivos ministerios, aun cuando fuesen creados para toda o parte de una región, quedando sujetos a las políticas y normas nacionales del sector técnico respectivo.
Los servicios públicos pueden ser centralizados o descentralizados, estando a cargo de un jefe superior denominado director, con las excepciones que contemple la ley.
Los servicios públicos centralizados o descentralizados creados para desarrollar su actividad en todo o parte de una región, están sometidos, según corresponda, a la dependencia o supervigilancia del intendente respectivo, sin perjuicio de guardar sujeción al ministerio competente.
Los servicios públicos centralizados actúan bajo la personalidad jurídica, bienes y recursos del Fisco, y están sometidos a la dependencia del Presidente de la República a través del ministerio respectivo.
Los servicios públicos descentralizados actúan con personalidad jurídica y patrimonio propio que la ley les asigne, y están sometidos a la supervigilancia del Presidente de la República a través del ministerio respectivo.
La descentralización funcional también puede ser territorial.

10. ¿Por qué podemos decir que la administración pública es la ciencia, la historia y la práctica (arte)?

La administración pública es la hija de la política.

Se considera ciencia porque tiene un cuerpo metodológico construido sobre la base de la teoría de los estudios de las administraciones públicas y el comportamiento de las diferentes administraciones públicas. Ha alcanzado su madurez desde la independencia del siglo pasado y como ciencia a través de diversas crisis.
Como práctica contextual (EE. UU., Francia, España, etc.), se dice que, según el contexto cultural e histórico, se conforma cómo es el Estado o la administración pública.

11. ¿Qué es POSDCORB?

Palabra formada por Gulick, que corresponde a los conceptos de: planificación, organización, asesoría, dirección, coordinación, información y presupuesto, refiriéndose a las funciones de los administradores.

12. ¿Cuál es la naturalidad de la administración pública en América Latina de acuerdo al análisis a fines de la década de los 90?

Las prácticas en la reforma del Estado y en particular la administración pública, según el análisis, deben considerar tres grandes problemas: fortalecimiento de la democracia, crecimiento económico y reducción de la desigualdad.

La naturalidad de la administración pública muestra que:

Al no resolver los problemas enunciados anteriormente, el actual proyecto de reforma del Estado pierde legitimidad social a corto plazo.
En varios casos, la administración pública burocrática convive con el patrimonialismo y la designación de cargos superiores a través de prácticas clientelistas.
Profesionalización: Es necesario contar con un funcionario público calificado, permanentemente entrenado, protegido de las intervenciones políticas, justamente remunerado y motivado.
Existe un derecho administrativo extremadamente rígido que no permite la flexibilización de la administración pública.
Varios proyectos de gobierno formulados no fueron correctos para su implementación o carecieron de capacidad.
Existe corrupción, un fenómeno global que ha aumentado.
Es necesario implementar sólidos sistemas de evaluación del desempeño.
A juicio del análisis, América Latina pasó por una crisis mayor en la década de los 80 y su superación se buscó a lo largo de los años 90. Existe conciencia de los errores cometidos por reformas anteriores y por esto es preciso asumir una gerencia capaz de actuar en el desarrollo de la economía, la reducción de la desigualdad y la consolidación de la democracia.

13. ¿Qué es la reforma administrativa del Estado desarrollada desde 1993 y segunda mitad de los 90 (Administraciones Aylwin y Frei Ruiz-Tagle)? Principales puntos de desarrollo

Reforma administrativa del Estado: periodo Aylwin

La administración Aylwin se da la tarea de lograr la primera democratización institucional, con consenso de acuerdos (crecimiento con equidad).
Se reconstituyen los municipios elegidos por votación popular (1991).
Se crea la figura gubernamental de los gobiernos regionales (1992).
Se avanza en la primera reforma tributaria consensuada (1992).
Se inicia la reforma judicial del Poder Judicial.
Comienza la reforma de salud (programa de salud y promoción).
Se crean instituciones de la administración social al interior del Estado: MIDEPLAN, INJUV, SERNAM, CONADI, FOSIS.

Reforma administrativa del Estado: periodo Frei Ruiz-Tagle

Énfasis en la modernización de la administración del Estado.
A partir de 1994 comienza el proceso de modernización del Estado. Se crea la Comisión Interministerial de Modernización de la Gestión Pública.
Se concentra el desarrollo en la reforma de la Dirección de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de Hacienda.
Financiamiento de políticas sociales (políticas procrecimiento de la economía).
Se empieza a trabajar intersectorialmente en extrema pobreza (PNSP, CNSP).
Énfasis en educación (reforma).
Creación de Chile Barrio (política social).
Se privatizan empresas sanitarias.

14. ¿Cuáles deben ser las características que debe tener el sector público para hacer frente a los desafíos que plantea la modernidad?

Surge un revisionismo sobre el rol del Estado.
El desafío en la región es la reforma del Estado y de la gestión pública.
Se inicia con el Consejo Interministerial de Modernización bajo Frei.
Avanza en la construcción de un servicio del Estado hacia los ciudadanos, mejorando la calidad de los servicios al usuario del sector público.

Se debe considerar:

El tamaño del Estado. Según Ignacio Pérez Salgado, debe ser con fuerte presencia nacional, eficiente, con capacidad reguladora y de negociación.
Un Estado orientado a los usuarios-clientes.
El nuevo rol del gerente público como actor clave al interior de los procesos de mejoramiento de gestión.
El Estado deja de ser estático; busca una capacidad de relacionarse con actores económicos, sociales y políticos, avanzando hacia un Estado en red.
La entrega de servicios se orienta a la exitosa prestación de bienes y servicios bajo principios establecidos.

Principios del PMG

Transparencia: Es necesario transparentar los actos de gobierno y de la administración pública.
Eficiencia: Verificar si los servicios entregados fueron correctos o incorrectos y qué criterios se usaron.
Equidad: Crecer con igualdad.
Participación: El Estado tiene que avanzar en involucrar a los interesados, es decir, a los usuarios demandantes de servicios.
El Estado tiene que relacionarse con los ciudadanos demandantes de servicios y bienes públicos bajo la lógica del mundo privado.
La participación ciudadana nace porque se necesita que los usuarios participen y controlen la gestión pública para evitar la corrupción.

Tres ejes establecidos y enlazados:

Gobierno electrónico.
Rediseño de procesos.
Calidad de la gestión y buenas prácticas.

15. ¿Qué es el PMG?

Los Programas de Mejoramiento de Gestión (PMG) surgen como una estrategia nacional para implementar estándares mínimos de desempeño eficiente en los recursos gestionados. Son la respuesta a la política de establecimiento de recursos humanos (con funciones dignificadoras orientadas al usuario y valores éticos).
Políticas de desarrollo que potencian la toma de decisiones (efectividad y eficiencia).
El desarrollo de la rendición de cuentas (accountability).
Se empiezan a aplicar gradualmente en la administración Frei desde 1993 (y en 1997 llegaron a 70 agencias estatales).
Es la aplicación de cuadros de mando integral (balanced scorecard) desde la administración privada.
Se estructura en una lógica de subsistemas interrelacionados.
Utiliza un orden lógico de gestión.
Se asocian y definen subsistemas que deben estar integrados en la propuesta anual de cada servicio:

Recursos humanos.
Atención de usuarios.
Planificación y control de gestión.
Auditoría interna.
Administración financiera.

Mediante la Ley N° 19.553 se establecen los incentivos a la modernización del sector público. Por primera vez en la historia de la administración del Estado chileno, se aplica la productividad económica a los incentivos del sector público, logrando un acuerdo con los gremios del sector.

16. ¿Qué es el Sistema de Alta Dirección Pública?

El Sistema de Alta Dirección Pública es posiblemente la reforma más integrada de las agendas de modernización del Estado en Chile, situándonos a la vanguardia a nivel regional. Los acuerdos adoptados entre gobierno y oposición en enero de 2003 (a raíz de la crisis MOP-Gate) dieron origen a este sistema. Su objetivo fundamental es restringir la discrecionalidad en la provisión de cargos directivos, con el propósito de mejorar la calidad del servicio que el Estado provee a sus ciudadanos.

Este sistema transita desde el antiguo ámbito político del amiguismo y el pago de favores políticos hacia la apertura de espacios mediante concursos públicos basados en el mérito y la idoneidad.

Actores del sistema: La Dirección del Servicio Civil; el Consejo de Alta Dirección Pública (ente autónomo y plural).

Sin perjuicio de sus logros, el sistema tiene fallas como bajas remuneraciones, condiciones restrictivas de desempeño, procesos de selección lentos, controles burocráticos excesivos, ausencia de políticas de inducción para los nombrados y una gran exposición pública que a veces conspira para tener candidatos suficientes de excelencia.

17. Principales puntos del enfoque de gestión denominado Nueva Gestión Pública (NGP)

Surge en países desarrollados (Canadá, Nueva Zelanda —reforma social—, Reino Unido, Australia —de corte gerencialista y pragmático).
Es la adopción de modelos organizacionales flexibles, la descentralización de actividades y la introducción de mecanismos de mercado (competencia en organismos públicos, externalización, arreglos de modernización administrativa).
Se integra la lógica de gestión privada a la gestión pública.
Es respaldada por la OCDE.

Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la NGP surge para enfrentar los siguientes desafíos:

Déficit presupuestario en las finanzas públicas.
Insatisfacción de las demandas sociales.
Ineficiencia en el manejo de procesos.
Presiones para alcanzar altos niveles de competitividad en la economía global.
Internacionalización de problemáticas económicas, sociales y culturales.

Críticas a la NGP:

La administración pública se ve afectada en sus estructuras y prácticas sistémicas.
Dibuja límites difusos en la gestión pública.
Somete a la administración pública a una lógica de mercado.
Es un enfoque de gestión limitado.
Excesivo énfasis en la reducción de costos.
No promueve la sostenibilidad, la ética y la democracia participativa.

18. Principales puntos del enfoque de gestión denominado Gobernanza Pública (GP)

También llamada gobernanza o public governance. Surge en 1997 con el World Development Report del Banco Mundial.
Busca superar las deficiencias de la NGP.
Contrarresta el aislamiento del gobierno con la participación de los actores involucrados en la discusión y gestión de políticas públicas.
Trabaja con modelos de redes (económico-sociales).
Énfasis en la relación Estado-sociedad.
Enfoque institucional (construcción de instituciones del sector público capaces).

Fundamentos de una administración pública efectiva según la GP:

Desarrollar una fuerte capacidad para formular y coordinar políticas gubernamentales involucrando a los stakeholders.
Desarrollar sistemas de prestación de servicios eficaces y eficientes.
Establecer un sistema de funcionarios públicos motivados, integrados por personas capaces, con sistemas de contratación y ascensos basados en el mérito, remuneraciones justas y mística de trabajo.

Sector público eficiente según la GP:

Una fuerte capacidad de formulación de políticas macroeconómicas y estratégicas.
Mecanismos para delegar y disciplinar a las agencias gubernamentales.
Vínculos institucionales con interesados ajenos al gobierno, propiciando transparencia, responsabilidad e intercambio de información.

Críticas a la gobernanza:

Es más flexible que la NGP.
Concede mayor holgura al diseño de opciones políticas.
Excesivo énfasis en la coordinación.
Apuesta a un modelo de mejoramiento burocrático.
La visión de participación ciudadana suele ser meramente instrumental y despolitizada.

19. Principales puntos del enfoque de gestión social o pública denominado Gerencia Social (GS)

Es un nuevo enfoque de gerencia aplicado a programas políticos y sociales.
Surge de la necesidad de gerenciar objetivos de políticas sociales con equidad social (de corte progresista).
Se refiere a conocimientos y prácticas emergentes que sirven de apoyo a los actores sociales involucrados en la resolución de problemas que entraban el desarrollo social (Kliskberg, 1997).
Actúa con lógica participativa, exigiendo habilidades gerenciales para la resolución de conflictos y obtención de acuerdos.
Énfasis en la rendición de cuentas, mecanismos de transparencia de la gestión y un compromiso ético con el desarrollo del país.

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